Савенкова Л. В.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ВЕДЕНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является важным элементом в механизме государственной власти в Российской Федерации. По замыслу Конституции Российской Федерации , он одновременно обеспечивает стабильность власти и представительство региональных интересов. К его компетенции относятся основополагающие вопросы: войны и мира, международных договоров, федеративных отношений, окончательных кадровых решений в отношении высших должностных лиц, в том числе Президента Российской Федерации, и многие другие.
Крайне значимой как с точки зрения организации государственной власти, так и сохранения государственного суверенитета является исключительная невозможность роспуска и прекращения полномочий Совета Федерации, в отличие от всех других высших органов исполнительной и законодательной власти.
В Конституции Российской Федерации нормы, устанавливающие правовой статус Совета Федерации, сконцентрированы в главе 5 «Федеральное Собрание».
Федеральное Собрание, парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации . Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы .
Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). Государственная Дума и Совет Федерации олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не
распространяется на Совет Федерации. В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств .
Совет Федерации вобрал в себя зарубежный конституционный опыт: нормативный и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации, меньшем численном составе этой палаты и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы ; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам .
Совет Федерации действует на постоянной основе и осуществляет государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией РФ.
Конституция РФ отводит Совету Федерации особую роль в законодательном процессе, что выражается, во-первых, в соблюдении объективного компромисса интересов нации и регионов и в придании закону качества легитимности, а во-вторых, в обеспечении роли эффективного фильтра законодательной деятельности.
К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся: право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов ; рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ .
В качестве субъекта права законодательной инициативы Совет Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции РФ, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Тем самым, он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, что свидетельствует об относимости предмета его ведения как непосредственно к Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Реализация этого конституционного полномочия осуществляется на системной основе в рамках составляемого на каждую парламентскую сессию Плана мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации. В последние пять лет (2006-2010 гг.) палата воспользовалась этим правом 29 раз, что ежегодно в среднем составляет 0,43% от числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы. При этом наблюдается ежегодное снижение количества планируемых законопроектных работ в среднем на 40-50% (в 2008 г. - 45 законопроектов , фактически - 6; на 2009 г. - 27 , фактически - 5; на 2010 г. - 15 , по факту - 5; на весеннюю сессию 2011 г. - 4 , а 22 законодательные инициативы исключены из Плана решениями палаты. Вместе с тем, иная ситуация наблюдается с индивидуальной активностью членов Совета Федерации, которыми раздельно или совместно с другими субъектами законодательного процесса, в тот же период внесены 316 законопроектов, что в долях составляет от 7,4 до 12,2% ежегодно1. Представляется, что показанная полярность результатов может свидетельствовать о наличии серьезного резерва для учета мнения и правовых интересов членов Совета Федерации при перспективном планировании работы.
Здесь же скрыт еще один немаловажный фактор, базирующийся на том, что в подавляющем большинстве случаев соавторами законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы. Такое положение вещей заведомо обусловливает протекционистское поведение членов верхней палаты Федерального Собрания при одобрении «своего» закона, которое может спровоцировать
отступление от конституционных принципов самостоятельности и независимости палат. Чтобы избежать подобной двусмысленности, а также в целях соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа двухпалатного парламентского устройства высшего органа представительной власти в Российской Федерации, полагаю правильным осуществлять совместную законодательную деятельность в Федеральном Собрании Российской Федерации в установленных Конституцией РФ и Регламентами палат формах: согласительная комиссия , специальная комиссия и т.д. Такая позиция, помимо точного и неукоснительного исполнения закона, также отвечает существующей политической системе сдержек и противовесов.
Важным фактором законотворческой активности должна стать одобренная президиумом Совета законодателей Совета Федерации 27 мая 2009 г. «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе» , в которой определены основные задачи взаимодействия, его принципы и направления, меры правового, организационного, информационного характера, способствующие учету мнений и опыта региональных законодателей при принятии федеральных законов. Для ее реализации палатой до конца 2009 г. были подписаны соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И уже в 2010 г. в Совет Федерации из регионов поступило 47 законодательных инициатив, предложенных в качестве консолидированных. Полагаю, что именно такая форма организации законодательного процесса в полной мере отвечает государственной концепции деятельности Совета Федерации и в наибольшей степени соответствует его природе и полномочиям как палаты регионов, а потому требует дальнейшего правового и организационного обеспечения и развития. В число первоочередных задач предлагаю включить в Регламент палаты нормы, обязывающие комитеты и комиссии, аппарат Совета Федерации принимать исчерпывающие меры для подготовки консолидированных законодательных инициатив в сжатые сроки и категорически исключить возврат законопроектов в регионы по формальным основаниям. Результаты этой работы ежегодно рассматривать отдельным вопросом на расширенном заседании Совета законодателей с принятием решения и рекомендаций.
Кроме того, абсолютное большинство законодательных инициатив Совета Федерации предполагает внесение изменений в нормы действующего законодательства, не ставя перед собой задачу выявления новых, неурегулированных правом общественных отношений, и разработки полномасштабных федеральных законов. Кроме личной инициативы сенаторов, существенно повлиять на изменение приоритетов в сторону комплексного изучения и анализа правоотношений могло бы более широкое привлечение экспертов и научной общественности, в том числе и в рамках сложившихся форм работы палаты: парламентские слушания и «круглые столы). Ежегодно Советом Федерации проводятся 22-26 парламентских слушаний и до 70 «круглых столов». Рассматривая их решения и рекомендации только с точки зрения законодательных инициатив, не сложно убедиться в редкости последних. Автор считает, что появление в Регламенте палаты нормы, обязывающей добиваться в ходе парламентских слушаний выработки законодательных предложений, будет способствовать не только активизации законодательной деятельности, но и повышению авторитета мероприятий и ответственности за их проведение .
Подчеркивая важность законодательной инициативы, все же следует иметь в виду, что основное содержание работы Совета Федерации в законодательном процесс заключается в рассмотрении и одобрении федеральных законов, принятых Государственной Думой, или отклонении последних . Эта же норма устанавливает два варианта одобрения федерального закона, один из которых на практике является основным, а именно: рассмотрение закона на заседании палаты и получение им более половины от общего числа голосов членов Совета Федерации. В качестве второго варианта одобрения предусмотрена процедура, при которой закон вовсе не рассматривается палатой в течение 14 дней с момента поступления из Государственной Думы в Совет Федерации. В последние пять лет такой пассивный способ участия в законодательном процессе не использовался.
Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Россий-
ской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира .
Объемы этой работы от года к году возрастают. Так, в 2006 г. одобрены 7 федеральных конституционных законов и 275 федеральных законов; в 2007 г. - 6 и 340, соответственно; в 2008 г. - одобрены 2 конституционные поправки, 6 федеральных конституционных законов и 325 федеральных законов; в 2009 г. - 9 федеральных конституционных законов и 386 федеральных законов. Абсолютный пик достигнут по итогам 2010 г. - одобрены 8 федеральных конституционных законов и 443 федеральных закона.
Традиционно значительной (в пределах 16-17% от общего числа) остается доля федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами;
Безусловно, доминирует количество законов, которыми вносятся изменения в действующее законодательство, и неизменно растет число соисполнителей среди субъектов права законодательной инициативы;
6 из 32 вновь принятых федеральных конституционных законов зафиксировали образование в составе Российской Федерации новых субъектов;
Не достигнуто коренных изменений в практике комплексного, так называемого «пакетного» внесения законопроектов, что лишает возможности одобренный и вступивший в силу федеральный закон сразу же эффективно регулировать ту или иную сферу правоотношений, ставя это в зависимость от сроков принятия и качества подзаконных актов, необходимых для его реализации;
Наибольшая активность наблюдается в сфере реализации инициатив Президента Российской Федерации по проведению реформ политической, судебной и правоохранительной системы, а также в области законодательного противодействия коррупции. Столь же значителен объем законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на преодоление экономического кризиса, социальную поддержку населения и др.
Таким образом, верхняя палата российского Парламента крайне осторожно использует свои возможности законодательной инициативы, предпочитая находиться в общем русле законодательного процесса, где основную роль играют
высшие должностные лица и органы исполнительной власти Российской Федерации.
Следует подчеркнуть действенность использования Советом Федерации права отклонения федерального закона. Так, за пять прошедших лет были отклонены 30 федеральных законов. В 26 случаях палатами создавались согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий и, как результат, 25 федеральных законов были рассмотрены Государственной Думой повторно в согласованной редакции. Только в одном случае Государственная Дума не согласилась с решением Совета Федерации (ФЗ «О внесении изменения в ст. 54 Федерального закона «О связи») и воспользовалась правом повторного голосования, предусмотренным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, но этот федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации, и снят Государственной Думой с рассмотрения.
В 2007-2008 гг. Президентом Российской Федерации федеральные законы не отклонялись. В 2009 г. был отклонен один закон по причине очевидной юри-дическо-технической ошибки. По итогам 2010 г., таких федеральных законов - 2, один из которых был ранее отклонен Советом Федерации.
Изложенное свидетельствует о стабильно невысоком уровне отклоняемых законов и качественной работе палаты на этом направлении деятельности.
Своеобразным экзаменом на зрелость палаты, который она уверенно выдержала, стало принятие 26 ноября 2008 г. на 235-м заседании Совета Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» . Указанные законы незамедлительно были направлены для рассмотрения в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации , которыми они были одобрены. Уже 22 декабря 2008 г. на 237-м заседании палаты, т.е. менее чем через один месяц, были приняты постановления . В ходе работы Советом Федерации и законодательными (представительными) органами 83 субъектов Российской Федерации впервые был приобретен опыт рассмотрения законодательных актов о внесении поправок в правовые нормы высшей юридической силы и организационного обеспечения данной конституционной процедуры.
Рассматривая роль и место Совета Федерации в законодательном процессе, нельзя не отметить ту исключительно важную работу, которую в течение последних восьми лет он делал самостоятельно и независимо, выступая единственным государственным органом, полномасштабно проводящим в стране мониторинг законодательства и правоприменительной практики. И что особенно важно, правовая система Российской Федерации во всех случаях рассматривалась в тесной взаимосвязи правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Как результат, были созданы теоретические и методологические основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ему была дана высокая оценка на федеральном и региональном уровнях. При подготовке доклада Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были изучены более 200 отзывов и предложений, поступивших от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его коллег в регионах, общественных организаций и научно-экспертных учреждений . В 2010 г. доклад был представлен на VIII Всероссийской научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге, организаторами которой, наряду с палатой, впервые выступили Конституционный Суд Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. При обсуждении доклада отмечалось, что «сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения», что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации по этому докладу от 26 мая 2010 г. № 199 - СФ . Трудно преувеличить качество такой оценки работы, но она должна, безусловно, продолжаться.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Совет Федерации уверенно справляется с отведенной ему ролью в федеральном законодательном процессе, постоянно находится в поиске эффективных форм работы и обладает значительным, требующим реализации, потенциалом организационных возможностей в области законодательной инициативы.
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. ЦКЬ: http://www.council.gov.ru./adv_cf/lmc/resolutions_presidium/item68.html
3. О внесении изменений в план мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 555 - СФ. ЦЯЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6657/index.html.
4. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 413-СФ. ЦВ.Ъ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7069/index.html.
5. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О кон-
трольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7070/index.html.
6. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 549 - СФ. ЦВ.Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6601/index.html.
7. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 241 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6888/index.html.
8. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 469 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7122/index.html.
9. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 229 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7446/index.html.
10. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 557 - СФ. ЦВ.Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7799/index.html.
11. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос-
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8073/index.html.
12. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
на весеннюю сессию 2011 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 590 - СФ. ЦВЬ:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8384/index.html.
13. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». М.: Изд. Совета Федерации, 2010.
14. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2006 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2007/index.html
15. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2007 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2008/index.html.
16. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2008 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2009/index.html.
17. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473 - СФ. ЦВЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7157/index.html.
18. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 474 - СФ. иКЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7184/index.html.
19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. иВЬ: http://www.council.gov.ru/about/agenda/index.html
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы
Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation: Specifics and Perspectives
DOI: 10.17803/1994-1471.2017.81.8.034-042
Совет Федерации, полномочия, функции, структура, порядок формирования.
Council of the Federation, powers, functions, structure, order of formation.
С момента принятия Конституции РФ не теряют актуальности вопросы, свя- занные с функционированием Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Деятельность данного органа государственной власти определяется тем, что эта часть российского пар- ламента представляет и интересы Российской Федерации в целом, и интересы регионов. Сущностные характеристики Совета Федерации с 1993 г. фактически не менялись, в отли- чие от порядка его формирования, который видоизменяется периодически. Автор выделяет некоторые специфичные черты Совета Федерации как части российского парламента, счи- тает, что назрела необходимость изменения некоторых наиважнейших параметров Сове- та Федерации, в первую очередь полномочий и функций. В современных условиях особое значение приобретает вопрос о Совете Федерации Федераль- ного Собрания РФ, поскольку роль его в развитии федеративных отношений значительна, но ряд сторон его формирования и деятельности вызывают вопросы.
It should be noted that, since the adoption of the Constitution of the Russian Federation, matters relating to the functioning of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation do not lose their relevance. Key activities of this State Authority are determined by the fact that this part of the Russian Parliament represents both the interests of the Russian Federation as a whole and the interests of its regions. Unlike the process of formation that is periodically modified, substantive characteristics of the Council of Federation have not been subjected to any change since 1993. In the article, the author highlights certain specific features of the Council of Federation as a part of Russian Parliament and gives the view that there is a need to change some of the most important thresholds of the Council of Federation, primarily its powers and functions. In the current context, the problem of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation is of importance, since its role in the development of federal relations takes on particular importance, but a number of issues in relation to its formation and functioning raise questions.
1. Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституцион- ное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 20-25. 2. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: материалы международного семинара, 22-23 мая 2003 г. / Аналитическое управление Аппарата Совета Феде- рации Федерального Собрания РФ. - М., 2003. - 178 с. 3. Демидов М. В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парла- ментского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 2. - С. 12-16. 4. Кива А. Каким быть российскому парламенту // Российская Федерация сегодня. - 2002. - № 2. - С. 4-6. 5. Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 14-15. 6. Конституции зарубежных государств: учебное пособие. - М., 2001. 7. Основной Закон Федеративной Республики Германия // Конституции зарубежных государств: Вели- кобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. - М. : Волтерс Клувер, 2009. 8. Румянцев О. Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы разви- тия // Журнал конституционного правосудия. - 2014. - № 2 (38). - С. 10-21. 9. Сайфутдинова В. М. Конституционно-правовые полномочия Совета Федерации в свете статьи 102 Конституции Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. - 2014. - № 3 (37). - С. 97-99. 10. Сайфутдинова В. М. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий- ской Федерации через призму российского избирательного законодательства // 20-летний опыт раз- 18 Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Феде- рального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. IV). Ст. 6952. 19 Кива А. Каким быть российскому парламенту // Российская Федерация сегодня. 2002. № 2. С. 4-6. 41 В. М. Сайфутдинова Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы Актуальные проблемы российского права. 2017. № 8 (81) август вития избирательной системы в современной России: достижения, проблемы, перспективы: мате- риалы Межрегион. науч.-практ. конф. - Уфа: Белая река, 2013. - С. 27-32. 11. Самигуллин В. К. Традиция в правосфере: теоретико-правовое исследование. - Уфа: Диалог, 2008. - 319 с. 12. Тихомиров Ю. А. Проблемы качества правовых актов // Право и современные государства. - 2015. - № 3. - С. 14-26. 13. Тихомиров Ю. А., Нанба С. Б. Тенденции конституционного развития государств в современ- ном мире // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2016. - № 1 (56). - С. 21-25. 14. Фадеев В. И. Местное самоуправление и первое народное представительство в дореволюционной России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выбо- рах. - 2006. - Спец. вып. 15. Чиркин В. Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы россий- ского права. - 2013. - № 12 (37). - С. 1517-1522. 16. Чиркин В. Е. О порядке принятия федерального закона в России (верна ли формулировка ч.1 ст. 105 Конституции РФ) // Актуальные проблемы российского права. - 2017. - № 2.
1. Avak’yan S. A. Proekty zakonov o popravkax k Konstitucii Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. - 2013. - № 2. - S. 20-25. 2. Bikameralizm v evropejskix parlamentax: uchet interesov i soglasovanie pozicij: materialy mezhdunarodnogo seminara, 22-23 maya 2003 g. / Analiticheskoe upravlenie Apparata Soveta Federacii Federal’nogo Sobraniya RF. - M., 2003. - 178 s. 42 Государственная власть и местное самоуправление Актуальные проблемы российского права. 2017. № 8 (81) август 3. Demidov M. V. Vneshnij gosudarstvennyj finansovyj kontrol’ kak forma realizacii parlamentskogo finansovogo kontrolya v Rossii // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. - 2008. - № 2. - S. 12-16. 4. Kiva A. Kakim byt’ rossijskomu parlamentu // Rossijskaya Federaciya segodnya. - 2002. - № 2. - S. 4-6. 5. Kirichenko P. N. Predstavitel’nyj xarakter Soveta Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. - M., 2005. - S. 14-15. 6. Konstitucii zarubezhnyx gosudarstv: uchebnoe posobie. - M., 2001. 7. Osnovnoj Zakon Federativnoj Respubliki Germaniya // Konstitucii zarubezhnyx gosudarstv: Velikobritaniya, Franciya, Germaniya, Italiya, Soedinennye Shtaty Ameriki, Yaponiya, Braziliya: ucheb. posobie / sost. sb., per., avt. vved. i vstup. st. V. V. Maklakov. - M. : Volters Kluver, 2009. 8. Rumyancev O. G. 20-letie Konstitucii Rossijskoj Federacii: uroki istorii, perspektivy razvitiya // Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya. - 2014. - № 2 (38). - S. 10-21. 9. Sajfutdinova V. M. Konstitucionno-pravovye polnomochiya Soveta Federacii v svete stat’i 102 Konstitucii Rossijskoj Federacii // Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. - 2014. - № 3 (37). - S. 97-99. 10. Sajfutdinova V. M. Poryadok formirovaniya Soveta Federacii Federal’nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii cherez prizmu rossijskogo izbiratel’nogo zakonodatel’stva // 20-letnij opyt razvitiya izbiratel’noj sistemy v sovremennoj Rossii: dostizheniya, problemy, perspektivy: materialy Mezhregion. nauch.-prakt. konf. - Ufa: Belaya reka, 2013. - S. 27-32. 11. Samigullin V. K. Tradiciya v pravosfere: teoretiko-pravovoe issledovanie. - Ufa: Dialog, 2008. - 319 s. 12. Tixomirov Yu. A. Problemy kachestva pravovyx aktov // Pravo i sovremennye gosudarstva. - 2015. - № 3. - S. 14-26. 13. Tixomirov Yu. A., Nanba S. B. Tendencii konstitucionnogo razvitiya gosudarstv v sovremennom mire // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel’stva i sravnitel’nogo pravovedeniya. - 2016. - № 1 (56). - S. 21-25. 14. Fadeev V. I. Mestnoe samoupravlenie i pervoe narodnoe predstavitel’stvo v dorevolyucionnoj Rossii // 100-letie vyborov Gosudarstvennoj Dumy: istoriya i sovremennost’. Zhurnal o vyborax. - 2006. - Spec. vyp. 15. Chirkin V. E. K voprosu o cennosti rossijskoj Konstitucii 1993 g. // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. - 2013. - № 12 (37). - S. 1517-1522. 16. Chirkin V. E. O poryadke prinyatiya federal’nogo zakona v Rossii (verna li formulirovka ch.1 st. 105 Konstitucii RF) // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. - 2017. - № 2.
В отечественной науке неоднократно обсуждались проблемные вопросы, касающиеся действующего порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации), которые не находят своего разрешения и в связи с принятыми изменениями, вступающими в силу с 1 января 2011 г. Совершенствование одной и той же модели, без изменения по существу ее самой, до сих пор не дало необходимого эффекта - полноценного представительства воли и интересов граждан соответствующих субъектов Федерации, не опосредованного законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ и/или волей какой-то партии. Такая постановка проблемы акцентирует внимание на главном носителе предписаний, действующих в данной сфере правоотношений, - Конституции Российской Федерации. По определению П.Н. Кириченко, для отнесения органа власти к представительному органу важной оказывается конституционно установленная конструкция представительной власти, в основе которой лежит делегированное народом поручение органам власти представлять его интересы в системе публично-властных отношений Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. - М.2005. - С. 21.. В связи с чем предполагаем, что выходом из создавшегося положения могло бы послужить закрепление уже не раз предлагавшегося практиками и учеными нового механизма формирования Совета Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, влекущего за собой изменение норм ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации и принятие Федерального закона «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. - 2003. - № 1. - С. 17..
Необходимость принятия концептуальных изменений конституционной модели формирования верхней палаты парламента обусловлена следующими факторами.
Во-первых, существующая в настоящее время проблема обеспечения региональных интересов в Совете Федерации. В этой связи обращает на себя внимание предельное количество обстоятельств централизации власти в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, к которым можно отнести:
Радикально измененный порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, что привело к прямой зависимости от Президента Российской Федерации как высших должностных лиц, так и законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
Развивающийся институт федерального вмешательства;
Наращивание «федерального присутствия»Саликов М.С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 78. в сфере совместной компетенции, влекущее за собой одностороннее развитие компетенции федеральных органов по вопросам совместного ведения и, соответственно, ведущее к преобладанию федерального законодательства над региональным;
- «абсолютно слабое представительство субъектов в верхней палате парламента» Авакьян С.А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 9. и, как следствие, отсутствие возможности повлиять на принятие решений на федеральном уровне;
Закрепление за федеральным центром решения ключевых финансовых вопросов, в частности налогов;
Активизация непосредственного участия органов федеральной власти в региональной политике, отсутствие ответственности Федерации (в том числе финансовой) перед субъектами РФ и др.
Во-вторых, природа парламента - он является представительным органом, и его правовая основа должна расширять возможности осуществления народовластия, регионального представительства, способствовать реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, принципа разделения властей. В этой связи обоснованную тревогу вызывает значительное реформирование избирательного законодательства - переход от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания; отмена минимального порога явки; отказ от использования возможности голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и др.
В-третьих, еще одним существенным фактором является формирование единственно сильной политической партии, поддерживаемой государственной властью, «ориентированной в большей степени на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом» Шеховцов В.А., Шишкина О.Е. Централизация государственной власти и парламентаризм // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 138..
Нельзя не заметить, что указанные обстоятельства сужают сферу действия принципов народовластия, народного представительства, разделения властей и федерализма. Необходимость введения новой модели формирования верхней палаты парламента России обусловлена тем, что она должна аккумулировать интересы регионов страны и искать пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Поэтому именно выборность Совета Федерации воплотит в себе демократическую процедуру формирования, при которой воля населения субъекта Федерации никем и ничем (региональными органами государственной власти, партийной волей) не будет опосредована.
Следует отметить, что в дискуссиях об изменении порядка формирования всегда поднимался вопрос о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов РФ. В то же время точки зрения относительно прямых выборов верхней палаты парламента разделились. Одни авторы считают, что концепция прямых выборов неприемлема для современной России, обосновывая это рамками, установленными ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, и необходимостью существенного отличия с точки зрения избирательного права депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Другие видят целесообразность для России прямых выборов населением субъектов РФ с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, несмотря на определенные трудности Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 2(59). - С. 12.
Тема выборности Совета Федерации в науке и практике конституционного права поднимает целый комплекс вопросов, один из которых - присутствие политических партий в его составе.
А.Н. Медушевский отмечает: противники нахождения партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийныеМедушевский А.Н. Совет Федерации в российской системе разделения властей: норма, реальность, перспективы развития // Совет Федерации: Эволюция статуса и функции / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - С. 426.. То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Однако именно наиболее решительные критики палаты, с точки зрения А.Н. Медушевского, считают, что полная беспартийность оборачивается однопартийностью. Позитивное влияние партийного принципа в организации верхних палат парламента видит и Т.Ф. Ремингтон. Так, по его убеждению, партийность вовсе не осложняет работу, а дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парламентских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов Ремингтон Т.Ф. Совет Федерации после 2000 г. // Совет Федерации: Эволюция статуса и функции / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - С. 448.. Заостряем внимание именно на принципе многопартийности, ведь он «заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная» Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России. Учебно-методический комплекс. Книга первая. Учебник. - Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. - С. 127.. Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая непоследовательность федерального законодательства в отношении партийно-политической системы. Так, в свете новых реформ только политическим партиям принадлежит центральная роль в осуществлении избирательных прав граждан, несмотря на то, что Конституция РФ не содержит какого-либо упоминания об их приоритете в обществе. По оценке ряда ученых, «принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма не должны достигаться путем предоставления только политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества» Карапетян Л.М. Конституция и партийно-политическая избирательная система в России // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 2. - С. 36. . Заметим, что реализация конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти - пассивного избирательного права - начинается с момента выдвижения кандидата. В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253. таким правом обладает гражданин Российской Федерации в отношении своей собственной кандидатуры (в порядке самовыдвижения) и избирательное объединение (политическая партия) в определении кандидата в выборный орган. Поэтому существенное значение к организации выборов в Совет Федерации имеет закрепление такого правового режима, который предоставлял бы возможность выдвинуть кандидатов в Совет Федерации не только двум возможным субъектам, указанным в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности верхней палаты парламента Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253..
При обсуждении той или иной модели выборов возникает и проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания Российской Федерации по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в Совет Федерации непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства» Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. - 2004. -№ 7. - С. 45-46., превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов» Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 27.. Другие считают, что только поверхностное восприятие выборной модели Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства. В связи с чем ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, а в частности выбор избирательной системы. Так, А.С. Автономов полагает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы, по его мнению, должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций //Материалы Международного семинара, 22 - 23 мая 2003 г. - М. - 2003. -С. 27.. В то же время, например, С.Д. Князев и К.В. Арановский придерживаются точки зрения, согласно которой «расчет на совершенство избирательных систем коренится лишь в надеждах, но не в действительных способностях удовлетворить полный набор избирательских нужд» Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 16. - С. 34..
Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании. Можно предположить разрешить его следующим образом - установить обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации с выборами депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такое предложение об обязательности совмещения обусловлено двумя факторами:
во-первых, позволит значительно сэкономить денежные средства на проведение избирательной кампании;
во-вторых, срок полномочий члена Совета Федерации будет исчисляться в зависимости от срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. То есть срок полномочий представителя от субъекта Федерации в верхней палате парламента будет равным сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Введение такого подхода позволит осуществить постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента и сохранит принцип ротации.
Таким образом, Федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. - 2003. - № 1. - С. 10. должен закрепить концептуальные положения по формированию палаты федерального органа государственной власти по предлагаемой выборной модели без вмешательства регионов в исключительные предметы ведения Российской Федерации.
Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.
Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации.
которая связывает воедино различные группировки элит, крайне слаба и, более того, между ними идет борьба за единоличное господство и вытеснение противника из верхних эшелонов вообще. Это борьба, в которой нет ничего святого, подчиняет себе общественные функции и цели государственной власти, обеспечивает политические ориентации группировок, которые входят в правящую элиту. Их трансформация, неожиданные союзы, "измены" и предательства, отколы и расколы, "переодевание" "левых" в "правых", либералов и т.д. - все это свидетельствует о том, что большинство нынешних лидеров находится в поиске собственного политического и идеологического "Я". Одна из важнейших причин слабости политической элиты - это отсутствие у большинства составляющих ее групп широкой социально-политической опоры. Поэтому они и элита в целом почти лишены возможности использовать широкую и организованную поддержку "снизу", как это было хотя бы в августе 1991 г.
Слабость политической элиты также особенно отчетливо проявляется в духовной сфере. И если можно выявить "текущие" политические ориентации входящих в эту элиту группировок, то ориентации идеологические фактически отсутствуют - это и нравственные ценности, и социально-политические доктрины, и четкая долговременная программа реформ.
Попытки механически перенести на отечественную почву западноевропейскую идеологию: либерализм, социал-реформизм и др. - заканчиваются неудачей. Их ценности на этой почве быстро перетолковываются на своеобразно прагматический лад: индивидуализм превращается в безудержный эгоизм, свобода - в своеволие и безответственность, конкуренция - в абсолютное право сильного и т.п. Попытки создать идеологические платформы, которые отвечают своеобразию времени, упираются в лозунг "деидеологизации", под которым в свое время нынешние лидеры штурмовали коммунистические твердыни. Таким образом, нынешняя российская политическая элита демонстрирует сегодня недостаточную способность создать целостную систему новых идей, которые способны объединить и вдохновить общество.
Жиро шеи н Д. С.
аспирант кафедры политических процессов ТИПП
СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ЛЕГИТИМНОСТИ
На сегодняшний день прошло уже почти 15 лет с момента принятия новой конституции - Конституции Российской Федерации. В этом довольно прогрессивном, по сравнению с ранее принятыми, основном законе пятая глава полностью посвящена высшему законодательному органу власти страны. Данная глава на официальном уровне декларирует наличие в государстве Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом власти. Каким-никаким, но законодательным органом он, безусловно, является, но является ли представительным. С Государственной Думой, в принципе, все понятно - в недалеком будущем 450 депутатов будут избираться по пропорциональной системе в условиях постоянного противоборства политических партий за электорат. В этом вопросе особых проблем не возникнет при условии высокой явки избирателей. Что касается Совета Федерации, верхней палаты парламента, то здесь все намного сложнее. Пятнадцатилетний опыт функционирования
данного института законодательной власти дает возможность выявить некоторые его проблемы, на которые нужно обратить внимание властей для скорейшего изменения ситуации.
На современном этапе Совет Федерации формируется по принципу паритетного представительства субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что Российская Федерация имеет 88 субъектов (после появления Пермского края), Совет Федерации должен насчитывать 176 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или групповых инициатив его членов. Такой состав палаты зафиксирован в 95-ой статье Конституции РФ. А вот, что очень важно, в уже следующей статье порядок формирования Совета Федерации осуществляется на основе принятых федеральных законов. Данное положение дает огромную возможность проявить парламентариям свою фантазию. И тут не надо быть гением, чтобы придти к выводу, что вся фантазия народных избранников будет направлена на обеспечение правящей партии наибольшего количества политических дивидендов. То есть решается задача - как проще всего и на максимально длительный срок обеспечить большинство в верхней палате.
С 2000 года формирование Совета Федерации происходит следующим образом. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной вДасти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и ■ оформляется постановлением указанного органа.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; он вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.
Такой способ формирование верхней палаты парламента не совершенен. Так как население страны напрямую не голосует за человека, который будет представлять интересы всего государства в целом и своего региона в частности. Представитель от законодательного органа субъекта РФ обычно является депутатом этого органа. Следовательно, он избирается, если идет по одномандатному округу, от определенного избирательного округа, которых в регионах насчитывается от 20 и более. Значит, электорат остальных регионов вообще никогда не слышал об этом человеке. Если же региональный депутат избран по партийным спискам, то ситуация с легитимность улучшается, но здесь следует отметить, что в России одна партия не набирает более 50% голосов избирателей, да еще и при явке не более 50%.
Что касается представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ, то теперь регионы представляют авторитетные, с громкими именами люди, бывшие губернаторы, члены правительства, представители крупного капитала, бывшие военные в высоком звании. Они работают на постоянной основе и призваны содействовать решению проблем субъектов РФ и высших эшелонов власти. И все бы хорошо, но, к сожаленью, у этих представителей нет и намека на легитимность. Потому что глава региона назначает его, руководствуясь исключительно личными симпатиями. Кто-то скажет: а как же утверждение представительным органом субъекта федерации. На самом деле, как было сказано ранее, за предложенную кандидатуру должны проголосовать более 1/3 от общего числа депутатов. А при таком усилении исполнительной власти и постоянно нарастающей тенденции к сращиванию ее с законодательной властью, глава субъекта федерации имеет абсолютную поддержку в региональном парламенте. Это в свою очередь означает, что он фактически назначает двух представителей.
Но самая главная проблема в том, чтобы верхняя палата была бы, в первую очередь, эффективна, а как она формируется, это уже станет не важно. Однако сенаторов лишь условно можно назвать представителями регионов, более 50% из них проживают в Москве, а 70% не имеют никакого отношения к представляемым регионам. Многие лоббируют интересы крупных компаний, чиновников, не усердствуя в законотворческой деятельности. В то же время на налогоплательщиков наложено дополнительно содержание 176 высших (на уровне федеральных министров) чиновников с их аппаратами, офисами, транспортным обслуживанием и жильем в элитных домах Москвы.
Следует отметить, что такой способ формирования Совета Федерации был не всегда. С 1993 года он формировался на основе прямых выборов населением регионов. С декабря 1995 года действовал другой порядок: представителями в Совете Федерации стали назначаться первые руководители законодательной и исполнительной власти регионов по должности. Естественно, что руководители могут профессиональнее представлять интересы своего населения. Однако такой порядок противоречил принципу разделения властей и усиливал местнические тенденции. Совет Федерации как федеральный орган призван представлять интересы регионов, но не каждого в отдельности, а всех одновременно в рамках государственной региональной политики. Поэтому он был отменен. Новый порядок " формирования Сонета Федерации действует с 2000 года. Таким образом, в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. В таком составе Совет Федерации не представляет никакой ценности для России. С точки зрения легитимности наиболее приемлемым является вариант с наличием прямых выборов. Он максимально обеспечивает участие населения в формировании высших органов законодательной власти, а так же в полном объеме отражает волю и поддержку народа. Целесообразно будет увеличить срок их полномочий до 6 лет с обновлением на 1/3 каждые два года. Это поможет снизить избирательную нагрузку на бюджет.
Но для того, чтобы проводить такие реформы, нужно вначале сделать верхнюю палату сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят. По ныне действующей Конституции в сфере законотворчества полномочия Совета Федерации очень скромны. В основном они сводятся к законодательной инициативе и рассмотрению законопроектов принятых Государственной Думой. Верхняя палата может наложить вето на закон, одобренный нижней. Но он легко преодолевается, если при повторном голосовании за закон проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, наибольшее значение имеет единое мнение депутатов, и они смогут провести любой,
даже антисоциальный закон. Зачем же такой государственный орган, который,. по сути, ничего не решает. Конечно, у него есть ряд уникальных полномочий. Но, во-первых, 2/3 из них он использует, слава богу, крайне редко. Например, введение военного положения и чрезвычайного положения, использование вооруженных сил, отрешение Президента РФ от должности. Во-вторых, оставшиеся полномочия можно реализовать за несколько дней или даже часов - это назначение судей и некоторых чиновников. Тогда зачем кормить такой солидный орган круглый год, нужно и выплачивать жалование по факту выполненных работ. В-третьих, почему такие важнейшие вопросы решают люди, абсолютно оторванные от населения страны и которым зачастую чужды интересы этого населения. В-четвертых, было бы справедливо, если бы эти вопросы решались людьми действительно избранными народом, то есть депутатами. Поэтому, если не удастся провести реформы, то нужно просто упразднить этот государственный институт. Все полномочия следует передать Государственной Думе, но вместе с тем необходимо увеличить ответственность как всех институтов участвующих в законотворчестве в целом, так и депутатов перед своими избирателями в частности, вплоть до отзыва. Потому что сейчас складывается ситуация, когда все дружно принимают закон-утопию, а когда неизбежно наступают негативные последствия, складывается парадоксальная ситуация - никто этот закон-то и не принимал. Такая картина - неизбежный атрибут современного избирательного процесса.
Что же касается того факта, что в теории верхняя палата представляет собой противовес нижней, то в странах с сильной верхней палатой: в США, Италии, - это действительно так. Но в России ее превратили, по сути, в законосовещательный орган. В свою очередь, такую функцию может выполнять и Государственный Совет, и Общественная палата, и Администрация Президента. Тем более что Госсовет и является органом, конкретно представляющим регионы, так как в него сходят главы всех субъектов федерации, они могли бы проводить законодательную экспертизу с помощью региональных дум и представлять ее результаты в Совет. Такую экспертизу может проводить и Администрация Президента, потому именно Президент окончательно решает вопрос о том, станет ли законопроект законом.
Итак, Совет Федерации - не имеющая аналогов в мире политическая структура, сейчас она находится на перепутье: станет она фундаментом президентской власти, фактором стабильности, преградой для политизированных популистских законопроектов или второразрядной декоративной структурой, обеспечивающей «правильное» голосование, или исчезнет вовсе.
Кавецкая В.В.
Ст. преподаватель кафедры государственное и муниципальное управление
О ТЕНДЕРНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ И АКТУАЛЬНОСТИ ТЕНДЕРНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ.
Один из самых известных и влиятельных менеджеров в мире Том Питере в одной из своих книг говорит о «женщинах как о прискорбно упущенном непочатом крае эффективных лидеров». Он обращает внимание на «невероятно высокий женский потенциал» и предлагает всем перевернуть свои организации «вверх ногами - чем быстрее, тем лучше - чтобы сполна
